Nowe przepisy nakładają na każdą gminę obowiązek uchwalenia planu ogólnego oraz określają jakie strefy planistyczne powinny być wskazane w takim planie. „Obowiązek uchwalenia planów ogólnych przypada na początek 2026 r., już dziś jednak możemy mieć szereg obaw związanych ze zmniejszeniem się podaży gruntów, zwłaszcza dotyczących inwestycji mieszkaniowych.” – mówią Anna Herbetko i Michał Zajączkowski, z praktyki Nieruchomości i budownictwa kancelarii Wolf Theiss.

Przepisy wprowadzone nowelizacją ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym weszły w życie 24 września 2023 r. Nowelizacja wprowadziła nowe narzędzie planistyczne – plan ogólny gminy w randze aktu prawa miejscowego, który musi być uchwalony dla całego obszaru gminy. Gminy mają czas na jego uchwalenie do 1 stycznia 2026 r. Ustawa określa rodzaje stref planistycznych, w tym trzy dopuszczające zabudowę mieszkaniową. Są to zdefiniowane w ustawie strefy wielofunkcyjne z zabudową mieszkaniową wielorodzinną, zabudową mieszkaniową jednorodzinną i zabudową zagrodową.

"Co istotne - plany ogólnie nie zastąpią, ani nie zmienią obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Będą jednak uwzględniane przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które będą pełniły rolę tzw. planów szczegółowych. Wprowadzone nowymi przepisami plany ogólne i strefy planistyczne, w tym mieszkaniowe, nie będą mogły jednak obejmować obszaru większego niż określony przepisami, obliczany na podstawie chłonności terenów niezabudowanych – to jest potencjalnego zapotrzebowania na zabudowę mieszkaniową w danej gminie w przyszłości - obliczonej zgodnie ze wzorem określonym w rozporządzeniu ministra. Rodzi to obawę dotyczącą zmniejszenia podaży gruntów pod inwestycje, zwłaszcza na terenach nieobjętych dotąd miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego.” – mówi Michał Zajączkowski, Senior Associate w kancelarii Wolf Theiss.

Zdaniem ekspertów, w efekcie gminy i miasta mogą być zmuszone do wprowadzenia faktycznego zakazu zabudowy mieszkaniowej na terenach, które się do tego nadają – poprzez wprowadzenie stref zezwalających na inną zabudowę lub takich, gdzie wyłączone jest zagospodarowanie z uwagi na to, że grunty objęte strefami wynikającymi z nowych przepisów będą obejmowały mniejszy obszar niż obecne tereny dla których możliwa byłaby zabudowa mieszkaniowa.

Jak podaje Ministerstwo Rozwoju i Technologii 1,5 tys. spośród 2 477 gmin w Polsce pracuje już nad nowymi dokumentami planistycznymi, zgłaszając zbiory danych przestrzennych dla planu ogólnego gminy. Oznacza to, że dziś ponad 60 proc. gmin pracuje nad stworzeniem w swojej jednostce planu ogólnego.

"Celem nowelizacji był zrównoważony rozwój miast i gmin przy zachowaniu ładu przestrzennego i uwzględnieniu interesu publicznego. Jak argumentowano, miała ona ograniczać tzw. rozlewanie się zabudowy. W wielu przypadkach może jednak stać się inaczej, gdyż nowe przepisy abstrahują od rzeczywistego położenia gruntów względem pozostałej zabudowy czy układu urbanistycznego nakładając limit dla nowej zabudowy mieszkaniowej poprzez zastosowanie wzoru chłonności terenów niezabudowanych. Może to doprowadzić do zmniejszenia się podaży gruntów na poszczególnych rynkach, co zaś nasili zjawisko gromadzenia banków ziemi, a w rezultacie poskutkuje ograniczeniem podaży gruntów i zwiększeniem cen mieszkań. Tymczasem zapobieganie "rozlewania" się miast można uzyskać wprowadzając odpowiednie zachęty do zagęszczania zabudowy, jednocześnie zniechęcające do zabudowy z dala od obszarów zurbanizowanych – na przykład poprzez odpowiednie kształtowanie wysokości udziału deweloperów w kosztach infrastruktury służących dla nowo zabudowywanych terenów. W naszej ocenie opłata adiacencka niedostatecznie pełni taką funkcję." - podkreśla Anna Herbetko (Associate) w kancelarii Wolf Theiss.

Nowe przepisy zdaniem specjalistów niosą też kolejne ryzyka. W przypadku wielu gruntów położonych na obrzeżach miast zabudowa inna niż mieszkaniowa może być albo nieopłacalna, albo uciążliwa dla sąsiadów. 

„W efekcie właściciele takich niezabudowanych gruntów będą poddani swego rodzaju wywłaszczeniu planistycznemu, za które jednak nie będzie należało się odszkodowanie planistyczne zgodnie z art. 36 i 37 ustawy, gdyż nie dojdzie w tym przypadku do uchwalenia lub zmiany miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego.” – zaznacza Michał Zajączkowski.

Wejście nowych przepisów w życie i ich realizacja przez gminy, może też prowadzić do napięć społecznych. Przykładem może być Warszawa, gdzie na 55% terytorium brak jest obowiązujących planów, a Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, uchwalone w 2006 roku, jest dokumentem na podstawie którego wydawane były warunki zabudowy, a zdaniem krytyków jest ono już w istotnych częściach nieaktualne. Efektem są protesty w wielu miejscach jak np. na Białołęce, Wilanowie czy Wesołej. Ekspresowe tempo w jakim uchwalony ma być plan ogólny, również budzi wiele obaw.

„Protesty mogą się przyczynić do wydłużenia procesu uchwalania planu ogólnego, nie tylko w Warszawie, ale także w wielu gminach w Polsce. To z kolei może skutkować przypadkowymi rozstrzygnięciami, niekoniecznie w interesie mieszkańców czy właścicieli gruntów.” – podsumowuje Anna Herbetko.

O tym, że zmiany były konieczne, nie trzeba oczywiście nikogo przekonywać. Potwierdza to raport Najwyższej Izby Kontroli (NIK) z kwietnia 2023 r. Jak pokazała kontrola przeprowadzona przez Izbę, obowiązujące od 2003 r. przepisy nie zapewniały racjonalnego kształtowania ładu przestrzennego w gminach i ich zrównoważonego rozwoju, a także pozbawiały ten proces kontroli społecznej. Chaos przestrzenny, jak cytował NIK generował rocznie, wg wyliczeń Komitetu Przestrzennego Zagospodarowania Kraju PAN, ponad 83 mld zł strat. Jak zwracał uwagę NIK podstawową rolę w procesie gospodarowania przestrzenią, pełniły w gminach decyzje o warunkach zabudowy wydawane nawet dla pojedynczych działek. Sprzyjało to inwestorom, lecz umożliwiało np. budowę całych osiedli mieszkaniowych na terenach bez dostępu do kanalizacji, dróg i komunikacji publicznej, generując koszty jakie gminy będą musiały ponieść w przyszłości, by zapewnić mieszkańcom dostęp do tych podstawowych usług. Jak podkreślają jednak specjaliści – nowe przepisy nie wprowadzają nowych sposobów zwrotu kosztów infrastruktury niż dotychczasowe, które gmina może równoważyć na podstawie opłaty adiacenckiej. Może ona wynosić maksymalnie 50% różnicy między wartością nieruchomości przed budową a jej wartością po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej.